总之，基于历史文献的考察，尽管中国宪法的概念界定长期受到域外宪法学说的影响，但是中国学界仍然形成了关于宪法概念的自主性理解——根本法。

当然，这种程序工具主义的观点在现代法治社会中已经逐渐消亡，程序具有其自身的独立性价值而应受到法院的审查。[1]因此，2014年行政诉讼法以明显不当代替显失公正一词，符合两法之间的协同一致性。

而法院如果按照法律规定的条件来评判裁量权行使的合理性，在认定技术上则将表现为一种规则适用的法律审形态。在裁判逻辑上，尽管与苏州鼎盛案相类似，法院在本案中强调行政机关做出行政处罚应当坚持以事实为根据，以法律为准绳，结合涉案行为的社会危害性、行政处罚程序的正当性和行政处罚的比例原则等问题进行综合考量判断,但与之不同的是，法院并未继续适用《行政处罚法》第4条第2款的规定，而是直接采用了均衡性的比例原则作为认定技术。但是，在进一步确定该行政处罚实质违法的过程中，法院认为，我们既要依据现行有效的法律规定审查被诉行政行为的合法性，以体现法律的权威性和严肃性，同时也要充分考虑科技进步激发的社会需求、市场创新等相关因素，作出既符合依法行政的当下要求，又为未来的社会发展和法律变化留有适度空间的司法判断,并直白而肯定地指出，行政机关在依据现行法律法规对其进行处罚时，应当尽可能将对当事人的不利影响控制在最小范围和限度内，以达到实现行政管理目标和保护新生事物之间的平衡。就程序裁量权的司法审查而言，仍然需要与实体利益的衡量相牵连，只有客观上严重影响实体内容或相对人合法利益的程序瑕疵，才构成明显不当。就该案而言，未及时出警只是未遵守法定期限(本案为紧急情况下的紧急期限)履行职责，严格说来应该属于程序违法问题。

[10]显然，以上语义上的理解以非常不合理明显不合情理等概念来解释明显不当或显失公正,并不能消解这一审查标准在适用和构成上的模糊性。即行政程序被认为只是工具性的，它除了作为实现实体法的手段而有价值外，本身没有任何意义。对于相关部门自身能够解决以及一些短期能够解决的问题，中央编办可以要求部门限期整改。

当然，考虑到我国政治结构的复杂性，三定规定的法定化问题，恐怕不仅需要注重行政组织法律主义和行政组织自律性规制的关系平衡，还必须注重全国人大和国务院各自行政组织权运作的宪法空间。国务院各部门将三定规定草案报送至中央机构编制委员会办公室审核，同时报送变化事项说明、相关依据和其他相关材料等。任进：《我国行政组织立法的健全与完善》，载《法学家》1998年第6期。在每届政府任期内，三定规定具有持续性的法律效力。

部门协商时，主办部门和协办部门不得擅自改变法律、行政法规、三定规定和党中央国务院有关文件已经确定的职责分工。三定规定的内容虽然主要针对的是所对应的行政机关，但同样需要其他行政机关的尊重。

(40)参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第516-517页。此外，中央编办还积极针对三定规定的落实情况制定了一系列执行评估制度。(20)参见《中共中央国务院关于成立中央机构编制委员会的通知》(中发[1991]14号)。(68)参见前引①，应松年、薛刚凌书，第2页。

中央机构编制委员会办公室政策法规局编：《〈中国共产党机构编制工作条例〉释义》，党建读物出版社2020年版，第105页。组织规范本身是以有关行政机关设立的规定及该机关所掌管事务的规定为核心，进而包括规定行政机关关系的规范，(45)它主要解决的是将行政主体所进行的事务具体分配给哪些行政机关，以及该行政机关的具体组织应如何构成等问题。(30)例如，《行政复议法实施条例》(2007年国务院令第499号)第13条规定：下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。《中央编办职能》，载中国共产党新闻网，最后访问日期：2019年9月16日。

(44)至于国务院各机构的管辖权(职能)、内部组织结构和人员编制等事项则均由国务院自行决定。原来的三定规定工作也出现了一些新的变化。

在机关诉讼中，行政机关之间因权限的存在与否或者其行使而发生纷争，纷争双方诉诸法院，通过法院的诉讼程序解决争议。(27)的确，三定规定无论是在制定程序上还是在规范形式上，都很难被归入严格意义上的行政法规。

对于部门自身难以解决或者难以短期解决的深层次问题，中央编办还需要征求国务院和中央编委的同意，进一步研究解决方案。行政规范性文件说的观点不仅在三定规定的制定主体问题上似是而非，对于三定规定的效力认识似乎也存在错误归因的方法失误。(30)我国学界主流观点认为，应当按照权责一致原则来解决这一矛盾，即在传统行为主体认定规则缺位的情况下，在认定行为主体时应当着重考察该行为实际体现了哪个主体的意志。此外，还有几篇学位论文讨论了三定规定，参见郭卫民：《政府部门三定规定执行评估研究》，苏州大学2011年博士学位论文。行政机关首长负责制和下级服从上级的要求，为行政机关内部组织及工作人员设定了公法上的服从义务。在后者看来，首先，根据立法法和《行政法规制定程序条例》的规定，行政法规在起草过程中应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，但是三定规定却是在封闭程序中制定出来的，事先并不公开，也未向公众征求意见。

拘束力是一种约束力、限制力，即要求遵守的法律效力。这种告知行为只是对于特定人、多数不定之人或一般公众，使其得知某一事之行为。

行政机关的成立离不开法律和事实两个方面的作用，它不仅需要法律上的设置，即通过作出设置行政机关的决定、确定其管辖权及基本组织形式使行政机关得以产生并获得法律上的主体资格和行政权能，也需要事实上的建构，即通过配备人员、添置物质设备等以构筑具体的行政机关。在泸县粮食局服务部不服县政府税收财务物价大检查办公室处罚决定案中，法院认为，根据合法性审查原则，对三查通知这类政策性文件，尽管它们不是行政法规，但只要其内容符合宪法和法律，而且不与行政法规相抵触，人民法院就应当承认其法律效力，并在审理案件时参照适用。

(51)例如，在行政事业性收费制度中，持证单位向特定服务对象收费的权力便是通过行政机关的具体行政行为(即行政许可行为)获得的。(57)但是也有例外，比如，日本法上，行政机关职权争议能够通过诉讼程序予以解决，关于行政组织规范的纠纷常常被作为机关诉讼对待。

《国家计委、财政部、人民银行在宏观经济管理方面的分工意见》，载《国家机构编制委员会会议纪要·附件》1988年第5期。(二)三定规定的外部效力机构设置行为不仅具有对内法律效力，还具有一定的对外法律效力。其次，三定规定还可以成为解决行政机关之间职权分工纠纷的裁决依据。王骞：《当前我国国家机构组织法修改之基本路径》，载《甘肃政法学院学报》2019年第2期。

(一)三定规定的内部效力1.作为行政机关履行职责的依据行政职权的获得具有多种方式，不仅可以通过规范性法律文件设定，也可以通过有权行政机关的具体行政行为予以设定。在实践中，三定规定的这种拘束力常常得以强调，比如，2005年《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》在依法界定执法职责时指出，推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律法规和规章以及国务院部门‘三定规定。

(29)例如，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018]1号)第19条规定：当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化……增强‘三定规定严肃性和权威性，完善党政部门机构设置、职能配置、人员编制规定，同时还明确提出了研究制定机构编制法的立法任务。

(31)行政组织行为作为行政法上的意思表示声明，(32)既然体现的是对内容具有最终决定权的主体的意志，那么应当按照权责一致原则将对行为内容具有最终决定权的主体作为行政组织行为的主体。钱宁峰：《重新认识我国行政组织立法模式》，载《行政法学研究》2014年第4期。

在实践中，国务院部门之间发生职责争议主要适用《中央和国家机关部门职责分工协调办法》，其中第4条规定：部门职责分工协调应当按照依法执政和依法行政的要求，依据法律、行政法规、‘三定规定和党中央国务院有关文件进行。三定规定最终由国务院常务会议批准，批准行为体现了国务院的意志，意味着国务院对其所属各部门的机构设置和编制管理具有最终决定权。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，这其实就体现了国务院制定的无名规范对于国务院各部门有名规范的支配力。直至2018年以前，三定规定一直保持着机构名+职能配置/主要职责、内设机构和人员编制规定的制式称谓。

《国务院行政机构设置和编制管理条例》第3条也规定：国务院根据宪法和国务院组织法的规定，行使国务院行政机构设置和编制管理职权。例如，反垄断法第10条规定：国务院规定的承担反垄断执法职责的机构依照本法规定，负责反垄断执法工作。

机构的类型、名称和职能。(65)中共中央文献编辑委员会编：《江泽民文选》(第二卷)，人民出版社2006年版，第30-31页。

1954年9月，第一届全国人民代表大会通过的五四宪法对全国人民代表大会和国务院的立法职权划分、中央行政组织结构进行新的设计和规定，并在第二章国家机构部分以专节形式对国务院组织内容作了简要规定。(12)对于国务院各部门职责、内设机构和人员编制等内容，1982年宪法与1982年《国务院组织法》均不再作细化要求。